Um mat á tilboðum

Um mat

Vandi matskvenna(og manna) á sér skemmtilegar hliðstæður í sögunni um blindu mennina fjóra. Þeir voru beðnir um að lýsa fíl með því að þreifa á honum. Sá fyrsti kom að hlið fílsins og kvað hann líkastan stórum, hrjúfum vegg. Næsti kom við ranann og sagði fílinn einkennilega líkan liðaðri slöngu (þurrkarabarka hefði verið sagt í dag). Hinn þriðji kom við rófuna og sagði fílinn líkastan enda af grófum kaðli. Sá síðasti kom við tönn fílsins, sagði alla þrjá fyrirrennara sína hafa rangt fyrir sér því það "sæi" hver heilvita maður að fíllinn væri úr hörðu íbjúgu beini, sbr. fílabein. Hver þeirra hafði nú rétt fyrir sér? Mergurinn málsins er, auðvitað, að það höfðu þeir allir.

Er þá ekkert til sem heitir rétt mat? Freistandi er að grípa aftur til myndlíkingar og nú úr lögfræðinni. Því er stundum haldið fram að lögfræði fjalli hvorki um sannleika né réttlæti - hún sé verklag til þess að leysa deilumál.

Um tilboð

Hvað hefur þetta allt með mat á tilboðum að gera? Skoðum málið frekar. Rétt og skylt er að taka fram ég hér verður einkum fjallað um opinber útboð og þau lögmál sem þau hlýta. Tilboð eru, eðli málsins samkvæmt, afleiðing útboða. Markmið útboða er að ná fram hagstæðasta verði og kjörum á tiltekinni vöru, þjónustu eða framkvæmd með því að skapa samkeppni milli bjóðenda. Forsendur fyrir vel heppnuðu útboði eru því að raunveruleg samkeppni og jafnræði ríki milli bjóðenda. Vandi kaupanda er að skilgreina nákvæmlega hvað hann ætlar að kaupa þ.e. bjóða út, og hvað ekki. Einnig er mikils um vert að ígrunda og ákveða hvaða eiginleikum bjóðandi skal vera gæddur, möo. verður bjóðandi að vera hæfur til þess að standa við tilboð sitt. Síðast en ekki síst þarf kaupandi að senda skýrar og hnitmiðaðar leiðbeiningar til bjóðenda þannig að tilboð þeirra verði öll skilin á sama hátt.

Hver er þá vandinn að þessum skilyrðum uppfylltum, er ekki eðlilegast að taka alltaf lægsta tilboði? Peningar voru einmitt fundnir upp til þess að finna einhlýtan mælikvarða á vörur, búnað og þjónustu og hafa notið mikilla vinsælda sem slíkir. En takmarkið hlýtur að vera hagstæð kaup, þ.e. að kaupa gæði við hæfi, á lægsta verði. Útboðin eru vissulega mörg og margvísleg. Það er t.d. mikill munur á því að bjóða út vegaframkvæmd, hugbúnaðarkerfi eða mat fyrir sjúkrahús. Ef það sem bjóða skal út er þekkt og vel skilgreint t.d. stöðluð vara, er eðlilegt að nota lægsta verð eingöngu. Dæmi um slíkt er stálþil fyrir hafnargerð eða flugvélaeldsneyti. Aftur á móti vandast málið þegar kemur að útboði á rekstri heilsugæslustöðvar eða sérsmíði á hugbúnaðarkerfi. Í báðum tilvikum verður kaupandi t.d að setja skýrar kröfum um það hvaða eiginleikum fyrirhuguð lausn á að vera búin, hvað lágmarksgæði þurf að vera uppfyllt, hvernig verkhópur bjóðanda þarf að vera samsettur hvað varðar kunnáttu, menntun og reynslu. Með öðrum orðum er það ekki verðið eitt sem ákveður hagstæðasta tilboð. Flestir þekkja staðhæfinguna um "lágt verð, lítil gæði" (e. you get what you pay for) og er þar vissulega sannleikskorn á ferðinni.

Um útboð og útboðsferli

Hvað er þá til ráða? Því verður seint haldið fram að gerð útboðslýsingar sé jafn flókið höfundarverk og Njálssaga. En sá sem vinnur útboðslýsingu þarf, líkt og höfundur Njálssögu, að hafa niðurlagið í huga við upphaf skrifta eins og máltækið segir "í upphafi skyldi endinn skoða". Lýsing þess sem kaupa skal þ.e. markmið kaupanna þurfa að vera skýr og gegnsæ. Hvað er verið að biðja um, hvaða skilaboðum er verið að koma til væntanlegra bjóðenda? Útboðslýsingin er miðill kaupanda til þess að tjá væntanlegum bjóðendum þarfir sínar og lýsa kröfum til þess sem kaupa skal. Kaupandi verður einnig að hafa hina “gullnu reglu” útboðsfyrirkomulagsins í huga, að bjóðendur og tilboð þeirra verða aðeins og einvörðungu metnir á þeim gögnum sem þeir leggja inn með tilboðum sínum. Þegar kaupandi hefur lýst þörfum sínum verður hann að ákveða hvernig hann ætlar meta hversu vel væntanlegir bjóðendur og tilboð þeirra uppfylla kröfur kaupanda þess sem kaupa skal, þe. lausnarinnar. Með öðrum orðum þarf hann að smíða matsreglur eða matslíkan. Skilmerkilegar matsreglur eru forsenda og fyrirrennari þeirra upplýsinga sem útboðslýsingun kallar eftir í tilboðum væntanlegra bjóðenda.

Útboð er oft og tíðum flókið og umfangsmikið ferli þar sem taka verðu tillit til margra þátta. Sjá yfirlit á mynd 1.



Í útboðslýsingu verður að standa skýrum stöfum hvað þættir eru metnir og hvert vægi þeirra er. Því betur sem til tekst í þessum efnum þeim mun markvissari og gagnsærri eru samskipti kaupanda og væntanlega bjóðenda.

Um matsferli
Þegar tilboðsfrestur rennur út er tilboðum skilað, þau opnuð og kannað gildi þeirra. Ýmis atriði geta verið þess valdandi að tilboð séu ógild. Dæmi um slíkt er ef tilboð eru ómerkt, óundirrituð eða umbeðin gögn t.d. verðtilboð, fylgja ekki með eða ef tilboðum er skilað á röngum stað á vitlausum tíma! Skoðum aðeins matsferli útboða, sjá mynd 2.



Næst er tekið til við að skoða hæfi bjóðenda. Hér tínist ýmislegt til. Í lögum um opinber innkaup nr. 94/2001 er t.d. kveðið skýrt á um það að bjóðendur sem eru í vanskilum með opinber gjöld eða bú þeirra undir gjaldþrotaskiptum eru vanhæfir að taka þátt í opinberum útboðum og tilboð þeirra þar af leiðandi ógild. Í flestum útboðum eru bjóðendum sett skilyrði hvað varðar faglega og stjórnunarlega getu. Erfitt er að ímynda sér að erlent verktakafyrirtæki sé hæft til þess að sérsmíða íslenskt hugbúnaðarkerfi eða endurskoðunarfyrirtæki tæki að sér virkjanaframkvæmdir (nema með dyggilegri aðstoð undirverktaka).

Um kröfur

Sleppi bjóðendur gegnum þetta nálarauga sem stundum er framkvæmt með forvali, er tekið til við mat á annars vegar “SKAL” kröfum og hins vegar “ÞARF” kröfum útboðsins.

SKAL kröfur eru kröfur sem tilboð skal uppfylla skilyrðislaust. Mat á SKAL kröfu er annað hvort "já" eða "nei". Uppfylli tilboð allar SKAL kröfur, er áfram unnið með mat á tilboðinu, en að öðrum kosti er því vísað að frá, sbr. Þrep 2 í mynd 2. Dæmi um SKAL kröfu er þegar bjóðandi skal fylla út alla reiti á tilboðsblaði, skal geta sýnt fram á vinnu við hliðstæð verkefni, skal hafa vottun eða viðurkenningu á tiltekinni færni.

ÞARF kröfu er hægt að uppfylla mismikið og henni því gefi einkunn eða stig. Oft er skalinn 1 til 5 notaður þegar tiltekinni ÞARF kröfu er gefin einkunn. Stig allra ÞARF krafnanna eru síðan umreiknuð í árangur eða heildareinkunn eftir vægi hverrar einstakrar kröfu í matslíkaninu

Um matslíkön

Matslíkön eru oft byggð upp þrepskipt eða sem stigveldi (hierarchy). Þannig er hægt að þrepa kröfulýsingu útboðsins niður í einstaka þætti og stilla upp innbyrðis vægi þeirra. Aðferðin, stundum kölluð sígild ákvörðunarfræði (e. Analytical Hierarchy Process) er kennd við höfund sinn Dr Thomas Saaty, Wharton School of Business. Hugmyndin er eftirfarandi:
· Hver þáttur er greindur niður á valkvætt þrep.
· Unnið með þáttinn á valkvæðu þrepi án áhrifa á aðra þætti.
· Þættir metnir, tveir og tveir í senn.

Hér er tekið dæmi um matslíkan eða "tré fyrir mat á skjalavistunarkerfi, sjá mynd 3



Hér er matinu skipt í tvennt, verð og aðrir þættir. Verði er skipt í verð á búnaði annars vegar og þjónustu hins vegar. Mati á búnaði er skipt í þá þrjá þætti sem kaupandi telur mikilvægasta, öryggi, gagnsemi og afköst. Aftur er gagnsemi skipt í þrennt, viðmót, leitartækni og vistun. Dæmi er tekið um mat á leitartækni, "þarf að vera hægt að leita í metagögnum" og "lýsing á leitarmáli fyrir fóknar spurningar"

Einstökum þáttum er síðan gefið vægi eftir því hve kaupandi leggur mikla áherslu á þá við kaup (útboð) á búnaði, þjónustu eða framkvæmd. Heildareinkunn þ.e. allir matsþættir samanvegnir eiga að gefa hagstæðasta (ekki endilega lægsta) verð.

Stundum eru tilboð í lausn og verð skilin að, sk. tveggja umslaga útboð. Í umslagi 1 sem opnað er strax skilar bjóðandi inn tillögu sinni að lausn í fyrirhuguðu verkefni. Tillögunni er gefin einkunn sem eru birtar áður en umslag 2 er opnað, en það hefur að geyma tilboðsverð bjóðanda . Tilgangurinn með þessu fyrirkomulagi er að halda þeirri freistingu frá matshópnum að skoða verðið eingöngu eða láta það hafa áhrif á faglegt mat á lausn bjóðanda.

Niðurlag

Hér hefur verið stiklað á stóru um býsna umfangsmikið efni. Eðli málsins samkvæmt hlýtur einn bjóðandi hnossið, nema öllum sé hafnað. Allir eiga rétt á skýringu á því hvers vegna tilboði þeirra er ekki tekið. Telji bjóðendur í opinberum útboðum skýringar ekki fullnægjandi eða réttur á sér brotinn er niðurstöðu stundum vísað til kærunefndar útboðsmála. Hér sjáum við aftur myndlíkinguna við lögfræðina sem áður var minnst á. Hlutverk kærunefndar er að útkljá ágreining og skerpa á reglum, því sannleika og réttlæti verður seint fullnægt svo öllum líki.

Varla er hægt að yfirgefa þetta efni án þess að benda áhugasömum á að mat á framkvæmdum á sér býsna langa og merkilega sögu og verkefni matsmanna ( og kvenna) oft æði snúin eins og eftirfarandi dæmisaga sýnir. (snarað úr ensku)

Heimildir

Guidelines for Good Practice in Evaluation, UK Evaluation Society

Útboð og innkaup á UT kerfum, Ríkiskaup janúar 2003

Ýmis gögn frá Statskontoret í Svíþjóð